Administration du Centre Wallonie-Bruxelles.
«BUREAUCRATIE. Dans son sens littéral, ce mot d’une composition hybride signifie domination des bureaux. Il est né en Allemagne, où il y a peu de bureaux, et a été reçu et naturalisé en France, où ils ne dominent pas. Son acception première en Allemagne s’appliquait à une forme administrative que nous examinons au mot Bureau (voy. ce mot) ; ce n’est que par la suite qu’un sens défavorable y fut attaché1. Ce sens est à peu près le même, mais exprimé plus énergiquement, que celui qu’on rend en France par l’expression « les bureaux ». Un petit nombre de Français seulement emploient bureaucratie comme synonyme de bureaux : les autres, auxquels un romancier (Balzac) a rendu le mot familier, considèrent le bureaucrate simplement comme un homme de bureau, un employé inférieur ou supérieur. Dans cette acception, la bureaucratie serait donc l’ensemble des employés de tous grades, ou le personnel de l’administration, mais avec une certaine nuance défavorable, vague, indéfinie.
Toute institution, sans aucune exception, court le danger d’altérer avec le temps son principe, de voir se développer dans son sein les abus dont elle porte le germe en naissant. C’est une conséquence de l’imperfection humaine que chaque qualité ait pour pendant un défaut spécial dont il est difficile de se préserver. Heureux l’homme qui n’a que les défauts de ses qualités.
L’administration ne saurait échapper à la commune destinée. Aussi bien qu’aucune société, qu’aucun corps politique ne peut se passer de gouvernement, aucun gouvernement ne peut exister sans administration. Ce serait la tête d’un corps qui n’aurait pas de membres pour exécuter ses desseins. Et plus l’État sera grand et civilisé, plus son administration sera nécessairement, inévitablement compliquée.
Nous ne prenons pas ici, bien entendu, le mot compliqué en mauvaise part. il ne signifie pour nous que : multitude d’organes, ce qui est un mérite évident en présence d’une multitude d’attributions. L’art de l’organisation consiste précisément à proportionner exactement les rouages à l’effet à produire, les organes administratifs aux attributions dont on les a chargés. Mais cette juste proportion existe-t-elle toujours – et on peut pécher en moins comme en plus – et le jeu du mécanisme n’éprouve-t-il aucun frottement abusif ?
Ce serait, nous l’avons dit, échapper au sort commun.
La médaille administrative a donc son revers, et c’est ce revers qu’on désigne par le mot bureaucratie, ou par l’expression les bureaux.
Que reproche-t-on à la bureaucratie, et dans quelle mesure les reproches sont-ils fondés ? C’est là une question difficile à résoudre. On comprend que les plaintes varieront d’abord d’après le degré d’instruction des citoyens ; il en est qui en veulent au garde champêtre de les empêcher de commettre des déprédations dans le champ d’autrui. Les plaintes différeront en outre selon la classe sociale à laquelle on appartient, selon la profession qu’on exerce, selon le drapeau politique sous lequel on se range, selon le culte qu’on professe, enfin selon l’idée qu’on se fait des droits et des devoirs de l’administration.,
Ce dernier point est même d’une influence toute particulière sur le jugement du citoyen. Si l’on n’est pas d’accord sur les attributions naturelles de l’administration et sur celles qu’elle aurait usurpées ou qui lui auraient été conférées à tort, comment s’entendre sur ce qui est exercice légitime de l’autorité et sur ce qui est abus ?
On répondra peut-être qu’il ne s’agit pas ici des limites de l’autorité administrative, mais de la manière de l’exercer ; c’est l’organisation et le personnel qui sont en cause et non les lois. Il est des points sur lesquels les partisans de la centralisation ne contredisent pas les partisans du self-government, et ce sont ces points que nous allons relever pour rechercher dans quelle mesure ils sont fondés.
En tête des reproches qu’on articule contre la bureaucratie, est celui-ci : Elle abonde trop dans son propre sens, en d’autres termes, elle administre trop.
Pour démêler ce qu’il y a de vrai dans cette accusation, nous sommes obligé de rappeler brièvement quelques faits historiques. Lorsque les hordes, ou si l’on veut les peuples armés, envahirent l’Allemagne, la France (les Gaules), les îles Britanniques, et formèrent des États par voie de conquête, les souverains n’eurent, pendant longtemps, d’autre souci que de défendre, et quelquefois d’étendre leurs possessions. Le seul but du gouvernement – ou de ce qui en tenait la place – la seule mission de l’État, c’était donc de constituer une forte armée. L’organisation qu’on lui donna pour ce but aboutit au système féodal. (Voy. Féodalité.)
La féodalité n’était au fond qu’un campement en pays ennemi, campement qui avait pour tentes des châteaux forts.
Mais dans la société, comme dans la nature, rien n’est immuable. Aussi, dès que la conquête était consolidée et la féodalité établie, la transformation commença. Elle marcha d’abord lentement, puis plus ou moins rapidement, mais sans jamais s’arrêter. Nous n’avons pas à retracer l’histoire de cette marche de la barbarie vers la civilisation ; mais il importe de faire remarquer que le premier pas fut fait lorsqu’on reconnut que la société avait encore d’autres besoins qu’une force armée. Telles étaient d’abord la justice, la sécurité intérieure, et bientôt aussi la nécessité de pourvoir aux dépenses communes, dépenses qui progressèrent plus rapidement même que la civilisation dont elles payaient les frais. Car il faut tenir compte des dilapidations.
Or, pour chaque nouveau besoin, matériel ou moral, que l’État était appelé à satisfaire, il fallait créer un organe spécial, un nouveau rouage administratif. Et qu’on ne s’y méprenne pas, les juges aussi étaient d’abord des administrateurs – ils administraient la justice et souvent d’ailleurs le même fonctionnaire rédigeait des règlements et prononçait des jugements.
Cette augmentation croissante des besoins sociaux2, était-elle un mal ou un bien ? Nous pourrions nous borner à répondre : Qu’importe ? C’était un fait irrésistible, il fallait bien s’y soumettre. Mais nous n’esquiverons pas la difficulté par cette fin de non-recevoir ; nous aimons mieux dire carrément : C’était un bien. Abstraction faite de quelques aberrations, ces besoins étaient directement ou indirectement de l’ordre moral. Les exemples ne nous manquent pas pour prouver cette proposition ; ils se présentent en foule à notre esprit : mais choisissons pour notre démonstration un des faits dont les effets moraux sont peut-être les moins apparents, la création des armées permanentes.
Vers la fin du moyen âge, nous insistons sur l’époque, la création des armées permanentes était un immense bienfait. Auparavant tout homme libre en état de porter les armes était soldat ; les serfs qu’on ne jugeait pas à propos d’armer, travaillaient pour nourrir les guerriers. L’usage continuel des armes et l’absence de tout frein divisaient alors la nation en oppresseurs et opprimés. L’anarchie régnait en maîtresse absolue. Le gouvernement n’était qu’une ombre, qu’un mot. Les armées permanentes firent cesser le chaos, et en spécialisant les occupations elles purent permettre à la société de consacrer une partie bien plus grande de ses membres aux travaux de la paix. La sécurité se rétablissant, ces travaux purent devenir fructueux et préparer la diffusion des lumières.
Ainsi donc, les besoins de la société se multiplièrent à mesure que la civilisation avança, et c’est l’administration qui fut chargée, sous les ordres du gouvernement, de veiller à leur satisfaction.
Tout d’abord les affaires administratives durent être très simples : un homme décidait, d’après les inspirations de son jugement, les difficultés qui se présentaient. À mesure que les relations sociales se multiplièrent et se compliquèrent, l’administrateur reçut souvent des instructions du gouvernement. Des règlements furent rédigés, et des clercs, secrétaires, employés furent appelés à porter les décisions sur des registres, à écrire les correspondances adressées soit à l’autorité supérieure, soit aux subordonnés, soit encore aux particuliers : voilà l’origine des bureaux.
Ils ne purent manquer d’acquérir une certaine influence officieuse, tranchons le mot, occulte ; car la loi ne leur en a jamais conféré en France…3 à tort selon nous. L’influence leur vint tantôt de la paresse, de la négligence de l’administrateur titulaire, tantôt de son ignorance, surtout dans les siècles antérieurs. À ces époques reculées on donnait les emplois par trop souvent à de grands seigneurs, à des favoris : on a nommé plus d’une fois un danseur là ou il fallait un mathématicien. Les affaires n’en attendaient pas moins une solution ; on en chargea donc les bureaux, et le titulaire se borna à signer. Les bureaux eurent en conséquence d’autant plus d’influence que l’administrateur était plus étranger à sa fonction.
Le mal aurait été moindre si les bureaux avaient eu une mission officielle, une responsabilité. N’en n’ayant pas, il se trouva plus d’un commis ambitieux qui s’arrogea une autorité extralégale, que le public n’avait que trop intérêt à reconnaître. Pour fortifier son influence, il dut songer à multiplier les affaires, c’est-à-dire, les points de contact entre l’administration et les citoyens, et il y arriva, en rédigeant des règlements minutieux, des formalités plus ou moins nombreuses.
Au fond, c’était donc le gouvernement qui était la cause première des abus qui pouvaient résulter de cet excès de réglementation, pourquoi n’avait-il pas fait de meilleurs choix ? Pourquoi nommait-il un administrateur qui ne savait pas administrer ? On a toujours vu que là où le chef est à la hauteur de sa tâche, les employés restent dans leur rôle de subalternes, d’auxiliaires, s’inspirant de sa pensée et l’exécutant fidèlement. Cette règle est sans exception.
Mais s’il n’y avait en que les règlements provenant de cette source, on n’aurait eu à se plaindre que de maux locaux. Le mal a des causes à la fois plus profondes et plus générales. Nous croyons, en effet, pouvoir attribuer aux trois causes principales suivantes l’origine de l’excès de réglementation dont on se plaint, et que l’administration elle-même tend maintenant à restreindre.
Premièrement, le servage a duré en France tellement longtemps, bien plus longtemps par exemple qu’en Angleterre, que les populations se sont habituées à tout attendre, à tout voir venir de l’autorité, de leur seigneur ou de l’État. Elles ont donc provoqué bien des mesures et appelé bien des interventions auxquelles on n’aurait pas pensé. La manie de demander le concours du gouvernement est tellement entrée dans le sang français, qu’on la retrouve chez des personnes où on est loin de la chercher.
Secondement, en France, on est profondément logique et en même temps grand admirateur de la symétrie. Ayant réglementé une chose, ou ne voyait pas pourquoi on ne réglementerait pas une autre. Nous ne parlons pas ironiquement. Cette tendance était d’ailleurs secondée par l’esprit d’empiétement qui est dans la nature humaine, et plus encore dans la nature de toute institution, de tout corps, de toute assemblée.
Troisièmement, enfin, et ici nous arrivons à la cause la plus puissante, et en même temps la plus légitime de la réglementation, la nécessité de contrôler l’action des fonctionnaires a dû porter le gouvernement d’une part, et la législature de l’autre, à établir une foule de prescriptions, dont les inconvénients sont souvent vivement sentis par les citoyens. Il arrive alors qu’on met sur le compte de l’administration les actes mêmes qui ont été faits contre elle.
Nous admettons donc la réalité d’un excès de réglementation, et sur ce point nous pouvons nous appuyer sur plusieurs décrets impériaux et sur plusieurs circulaires ministérielles ; mais nous ne saurions admettre en même temps que les plaintes des citoyens ont toujours pour fondement les règlements superflus. Une telle supposition serait contraire à la nature humaine. Comment, les hommes seraient toujours justes, équitables, raisonnables ? Ils ne seraient jamais égoïstes ou passionnés ? L’expérience nous apprend qu’on se plaint de ce qui gène momentanément, sans se préoccuper de savoir si cette gène n’est pas dans l’intérêt général, peut-être dans notre propre intérêt de demain. Les personnes que nous avons vues se soumettre avec le plus de mauvaise grâce à la visite douanière aux frontières, étaient des protectionnistes ardents !
Eh bien, toute la gêne nécessaire, comme les entraves inutiles, que l’administration est chargée d’imposer au public, sont imputées à la bureaucratie, et l’on a vu qu’il ne lui revient en réalité qu’une très-petite partie de ces reproches. Mais ce sont les bureaux qu’on voit plutot que leurs chefs supérieurs, et de plus, il y a moins de danger à frapper sur le sac que sur le meunier.
On reproche encore à la bureaucratie d’être, les uns disent formaliste, les autres, bornée. Ces deux mots sont synonymes aux yeux du public. En d’autres termes, les bureaux s’attachent un peu trop à la lettre de la loi et en négligent l’esprit. C’est un reproche qui a reçu une fausse direction. Le factionnaire ne doit-il pas exécuter fidèlement sa consigne ? Où irions-nous, si les bureaux modifiaient arbitrairement les lois ? Il est de leur essence de les exécuter à la lettre, et d’autant plus, qu’ils n’ont pas la responsabilité de leur violation.
C’est à l’administrateur à choisir entre l’esprit et la lettre, lorsque les circonstances ne permettent pas de les mettre d’accord, ce qui d’ailleurs devrait être la règle.
Que l’administrateur lui-même soit parfois borné ou formaliste, qu’il préfère proposer pour une récompense plutôt un homme qui a vingt ans de service qu’un homme qui se distingue, qu’il aime mieux laisser une affaire en souffrance que de la régler d’après un principe nouveau, cela n’est pas impossible. Ce n’est pas là encore du reste le pire de tous, s’il est bien sincèrement épris du règlement. Il nuit en retardant le progrès, mais il causerait bien plus de dommage, s’il se servait du règlement seulement comme d’une fin de non-recevoir, sans s’en préoccuper là ou il le gênerait.
En résumé, si les bureaux suivent fidèlement les formes prescrites, c’est à celui qui a fait le règlement qu’on adressera les reproches qu’il peut mériter.
La routine est un autre défaut qu’on impute à la bureaucratie.
Qu’est-ce que la routine ? C’est le rail dans lequel glisse la locomotive, ou pour parler sans métaphore, c’est la pratique des affaires. À force de faire une même chose, d’examiner une question sous toutes ses faces, on a des solutions toutes prêtes pour tous les cas qui peuvent se présenter. C’est là un très grand avantage. Seulement cette médaille aussi a son revers, et c’est à ce revers qu’on attache le sens défavorable du mot routine. Obligé de répéter toujours le même travail, on arrive à le faire mécaniquement ; n’ayant plus l’habitude de chercher des solutions, on vent faire entrer dans un des moules du laboratoire bureaucratique jusqu’à des affaires qui ne peuvent qu’y être déformées.
Ce reproche est-il vrai ? Il serait difficile de nier que des hommes chargés d’une fonction pour laquelle ils ne se sont pas préparés ne soient heureux de se débarrasser de cette façon de toute difficulté ; mais dans ce cas, ce n’est pas à eux, mais à ceux qui les ont choisis qu’incombe la responsabilité. Il n’y aura toujours que les ignorants ou les intelligences bornées qui suivront aveuglément et servilement les précédents. Les esprits cultivés ne se considéreront comme liés par les décisions antérieures que dans la mesure d’une justice égale pour tous, et ne fermeront nullement la voie aux perfectionnements.
Du reste, ce n’est pas aux bureaux qu’est donnée la mission d’innover ; leur tâche consiste plutôt à conserver, à maintenir afin de servir de frein à l’arbitraire.
Autre plainte. Les affaires engagées dans les rouages administratifs n’en sortent qu’après une perte considérable de temps. On en accuse non seulement les formalités nombreuses à remplir – formalités aussi souvent protectrices que gênantes – mais encore la paresse, la négligence des employés. Là où ce reproche peut être mérité, c’est aux chefs et à ceux qui les ont nommés que la responsabilité incombe. Tant vaut le chef, tant valent les employés.
À ceux qui parlent de l’impolitesse, de la grossièreté de certains employés, nous répondrons simplement : Rien ne vous oblige à supporter la grossièreté. Si tous les citoyens réclamaient avec l’énergie nécessaire, l’abus cesserait. Combien ne se plaignait-on pas il y a quinze, vingt ou vingt-cinq ans de l’impolitesse des sergents de ville ? Qu’en est-il résulté ? Actuellement ces modestes et utiles agents sont renommés pour leur complaisance. Si un fonctionnaire est impoli, c’est donc la faute du public.
Cependant, cette plainte va en diminuant. D’abord elle ne s’applique pas aux employés de tous grades qui ne reçoivent qu’accidentellement une personne étrangère au service ; quant aux agents qui sont obligés de recevoir un nombreux public, ou leur accordera volontiers un peu d’indulgence, lorsqu’on se sera mis pour quelques jours à leur place. Les commis des établissements particuliers, soumis aux mêmes influences, se laissent souvent entraîner aux mêmes mouvements d’impatience. Mais, répétons-le, il y a sur ce point des progrès évidents, et si le public y tient la main – car cela le regarde – ce qui reste de cet abus disparaîtra.
Heureux si d’autres améliorations, bien autrement importantes, pouvaient être réalisées aussi rapidement et aussi certainement que celle-là. Ce serait d’abord, d’établir des conditions d’admission qui assurent aux futurs employés ou fonctionnaires un savoir au niveau des exigences de l’époque actuelle. Les examens sont, il est vrai, maintenant plus fréquents qu’autrefois, mais ils sont loin d’être généralement établis ; ils sont aussi beaucoup trop élémentaires. Ensuite, il faudrait une loi qui posât les règles de l’avancement ; les arrêtés ministériels ne lient pas les ministres, ni même les chefs de service ; ils n’opposent aucune barrière aux sollicitations du dehors. La loi la plus rigoureuse et la plus minutieuse ne pourrait sans doute pas empêcher toutes les injustices, car les chefs de l’administration doivent naturellement conserver une certaine latitude, dans l’intérêt même du service ; mais elle empêcherait bien des iniquités, préviendrait bien des découragements préjudiciables à l’intérêt général. Une des dispositions essentielles de cette loi serait, qu’un fonctionnaire ou employé ne peut perdre sa place sans avoir été appelé à se justifier.
Ces améliorations et d’autres, qui sont développées au mot Organisation administrative, auraient plus d’influence qu’on ne pense pour faire disparaître ou diminuer certaines imperfections dont les bureaux, comme toute institution humaine, peuvent être entachés. Mais ces imperfections n’empêchent pas l’administration de rendre des services inappréciables, et il est certain que sa lourde, mais forte organisation a plus d’une fois préservé la France de l’anarchie. »
Maurice Block (1816-1901) : « Bureaucratie », in Dictionnaire général de la politique. Paris, 1863.
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1. On trouvera, sur la bureaucratie en Allemagne, d’excellentes notices dans le 1er vol. de la Politique (en allemand) de M. Rob. de Mohl, p. 99 à 130 ; dans le Staatslexicon de MM. Rotteck et Welker, t. III, p. 178 à 220, article de M. Henride Gagern, dans le Staatswörterbuch de MM. Bluntschli et Brater (article de ce dernier), t. II, p. 298 à 300. On peut citer aussi Rohmer, Deutschlands alte and neue Bureaucratie et quelques autres écrits de moindre importance. La matière ne semble presque pas avoir été traitée en France, et les travaux souvent profonds que nous venons de citer s’appliquent trop particulièrement à l’Allemagne, pour que nous ayons pu les utiliser. En Angleterre, où « les bureaux » existent pourtant aussi, on ne paraît pas avoir écrit sur la matière.
2. Ne pas confondre avec les besoins, même légitimes, de l’État.
3. Il y a eu quelques exceptions dans l’administration des finances.
Georges Courteline: Messieurs les ronds-de-cuir. Tableau-roman de la vie de bureau.
Préface de Marcel Schwob. 1893.
«Lequel des deux, de l’employé ou du bureau, était le fruit naturel de l’autre, sa sécrétion obligée? c’est ce qu’on n’eût su préciser. Le fait est qu’ils se complétaient mutuellement, qu’ils se faisaient valoir par réciprocité, étant au même titre sordides et misérables. Les taches huileuses qu’ils se repassaient depuis des années semblaient les caractéristiques de leur étroite parenté, et si l’un fleurait l’âcreté des paperasses empoussiérées, l’autre exhalait l’odeur atroce des vieux chastes, doucereuse, écœurante, qui est comme le relent de leurs virginités rancies. »
George Courteline, Messieurs les ronds-de-cuir. 1893.
Albert Dubout (1905-1976). Source : Daumier et Dubout – deux caricaturistes marseillais. Exposition de la Fondation Regards de Provence, 2007-2008.
